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【《江苏行政学院学报》】林冈,周文星:“弃台论”及其批评者:美国对台政策中的利益与价值之辩
发布时间:2019-11-28 17:42:31 作者: 浏览次数:

摘要:近年来,美国学者与前政府官员提出的“弃台论”遭到了主张打“台湾牌”者以及“维持现状”派的批评,凸显出美国内部处理对台政策时对利益与价值的不同认知与考量。其中,“弃台论”者偏重现实利益考虑,认为中美关系比美台关系更重要,将台湾视为“战略包袱”;“台湾牌”论者同样从现实利益考虑,将台湾视为制衡中国大陆的“战略资产”,主张提升美台实质关系;而“维持现状论”者则兼具利益与价值考量,主张与两岸同时交往,反对因提升美台关系而牺牲中美关系。在历史上,美国政府曾不止一次考虑放弃台湾,但并未付诸实践。事实证明,对中国战略合作需求的程度决定美国尊重大陆在台湾问题上核心利益的程度。今后,行事难测的特朗普政府既可能“弃台”,也可能打“台湾牌”,但台湾问题作为中美最重要最敏感的核心问题将继续存在下去。

关键词:弃台论 台湾牌 维持现状 对台政策 美台关系


    自1995—1996年台海危机之后,美国进一步介入台海安全问题。美国认识到,如果台海爆发武力冲突,它将陷入一个两难境地,即要么卷入与一个崛起大国的战争,要么袖手旁观从而失去它在亚太地区的安全信誉。由于马英九当局承认具有一个中国核心意涵的“九二共识”,2008—2016年两岸关系总体上保持了和平发展的良好势头,加上奥巴马政府前期,中美关系相对平稳,台湾问题在美国外交政策中一度被边缘化。但2016年台湾地区与美国大选期间,台湾问题开始再次凸显为中美关系中的重要议题。大陆关心的问题是,行事作风难以预测的美国总统唐纳德·特朗普是否会通过打“台湾牌”来干预中国内政。台湾担心的是,这位商人出身的领导人是否会在现实利益面前将台湾“出卖”给大陆。特朗普正式就职前与台湾地区领导人蔡英文之间的电话交谈,以及他将美国的一个中国政策与中美双边贸易关系相联系的行为,向两岸传递了一个含糊不清的信息。为此,美国在台协会前主席卜睿哲(Richard Bush)撰文阐述了美国一个中国政策的“基本要义”,并提醒特朗普“台湾并非一个‘可供交易的物品’”。尽管“弃台论”的观点和打“台湾牌”的冷战思维看似与美国学界及政策界的主流观念相距甚远,但面对具有反全球化与某种新孤立主义倾向的特朗普政府,人们有必要重新思考这个问题:台湾对美国重要吗?如果是,它在多大程度上对美国重要呢?

一、“弃台论”:政策缘起及其发展

台湾对美国是否重要,取决于国际形势尤其是中美关系的发展。因应国际形势与中美关系的发展,美国行政当局曾不止一次考虑过放弃台湾,开了“弃台论”的先河。早在二战结束不久,美国杜鲁门政府就对腐败无能的国民政府表示不满,一度考虑放弃国民党政权。但朝鲜战争的爆发改变了美国的上述决定,杜鲁门转而将台湾视为对抗苏联和中国大陆的“不沉的航空母舰”,重新插手中国内部事务。美国在台海问题上的军事干涉行为,标志着“台湾牌”正式浮上台面。在朝鲜战争爆发两天后,杜鲁门政府就在1950年6月27日对外宣布“台湾地位未定论”。为将台湾纳入资本主义与社会主义阵营的对抗中,阻止大陆武力解放台湾,美国在1954年与台湾签署了《共同防御条约》,国会继而通过了《1955年台湾决议案》,为美国在台湾的军事存在提供法律依据,并为直接干涉1958年台海危机铺平道路。与此同时,美国政府在经济与军事层面加大了支持台湾的力度,体现在美国从50年代到70年代对台湾的大量经济援助和军事支持上。身披保护台湾不受大陆军事进攻的外衣,美国在70年代以前在军事、经济、政治、文化、社会以及涉外关系等方面对台湾进行再造,将“台湾牌”发挥到淋漓尽致的地步。

但在中美关系正常化前后,尤其在1972至1982年期间,由于“联中抗苏”的战略需要,美国私下准备再次放弃台湾。1971年10月,当周恩来询问美国在台湾地位上的立场时,基辛格明确指出,美国的政策是“鼓励”在一个中国框架内和平解决台湾问题。近期解密档案也揭示,尼克松总统在1972年访华期间就曾坦率地声明台湾是中国的一部分。他也曾坦率地告诉台湾方面,美国无意介入或敦促两岸和平谈判,也不建议任何解决方案,但预期两岸问题将在三五年之内获得和平解决。1979年中美建交前夕,美国国家安全事务顾问布热津斯基对邓小平表示,一个中国终将成为现实。美国对和平统一与“叶九条”中给予台湾的“高度自治”的认可,以及“八一七公报”的签署,在台湾以及美国都引起了很大的反响。这也催生了美国对台“六项保证”,以及由当时美国在台协会台北办事处主任李洁明(James Lilley)以里根总统之名宣布的三份“非文件”,都强调了美国“在这个问题上的唯一的利益就在于”保证“任何这些议题都必须和平解决”。当年美国对和平统一本身并无异议,也并未将和平分离作为和平解决的另一个选项。它担忧的是台湾可能被迫接受与大陆和谈,以及大陆可能寻求武力统一。由于台湾当时并不愿意接受与大陆统一,因此美国所强调的和平解决台湾问题与中国大陆的统一方案仍存在相当差距。

20世纪80年代后期,由于美苏关系的缓和及中苏关系走向正常化,中美联手对付苏联的战略基础逐渐松动。因此,美国不再像过去那么重视包括两岸统一在内的中国核心利益。美国官方避而不谈和平统一,刻意将和平解决弹性解释为既包括两岸和平统一,也包括和平分离的中性概念,并将过去经常使用的“一个中国”原则,修正为“一个中国”政策,置于“和平解决”原则之下。与此同时,美国在1993年“汪辜会谈”后,不断提升美台关系。比如,美国对台军售的数量与质量持续提升,使台湾在90年代前期成为美国第二大武器出口市场。另一个值得重提的案例是,1995年美国国务院允许李登辉以私人身份访问美国。这些美台关系发展的新轨迹助长了台湾当局“拒统谋独”的政策思路,进而导致了1995—1996年的台海危机。上述事件说明,“美国对两岸和谈统一的接受度,与中美之间的战略合作需求及两岸关系的紧张程度这两项变量之间存在正相关关系”。也就是说:“美国越是需要在全球事务上与中国进行战略合作,就越有可能接受中国和平统一的政策选项;两岸关系越是紧张,美国就越有可能敦促双方进行政治对话。”

二、新时期“弃台论”及美国对台政策辩论

进入新世纪以来,尤其是2008年之后,考虑到中美两国国力差距日益缩小、中美战略合作与日增多、两岸关系和平发展,且两岸实力对比愈加悬殊等现实原因,一些美国精英人士开始呼吁政府改变僵硬过时的对台政策,探讨调整对台政策的可能性。2009年11月,美国退役海军上将、参谋长联席会议前副主席比尔·欧文斯(Bill Owens)投书英国《金融时报》,率先抛出了“弃台论”。他认为,由于中国经济持续地快速增长,美国应该对中美关系进行更为坦率和现实的评估,必须像对待朋友一样看待中国。由于当时正值中国国内生产总值超过日本,成为世界第二大经济体,因此欧文斯有关“弃台论”的观点恰逢其时,“一石激起千层浪”,迅速带动美国国内其他“弃台论”者参与讨论。不少学者、政策分析家和前政府官员,从不同政策维度与理论视角提出了多种主张,包括对《与台湾关系法》进行评估与修正、调整美国对台军售、将台湾如芬兰般中立化处理、减少对台湾的安全承诺等。美国彼得森国际经济研究所所长伯格斯滕(Fred Bergsten)早先提出的G-2概念,与欧文斯的“弃台论”观点具有内在联系,意味着美国对台湾的安全承诺与中美在全球战略问题上的合作之间存在内在张力。这再次证明,美国越是需要中国在全球战略事务上的合作,就越可能更多地考虑中国政府在台湾问题上的核心利益。

“弃台派”的主要观点有二,其一是主张美国从台海事务中消极退出。他们认为,随着中美两国经济和军事实力差距缩小以及大陆的实力明显超过台湾,不应该让台湾继续作为导致中美关系紧张的一个根源。其二是希望台湾问题得到和平解决,接受两岸统一的前景。他们认为,两岸政治纷争是冷战的产物,随着两岸关系从经济整合走向政治整合,可以让台湾问题自行得到解决。“弃台论”主张在美国掀起了一场大规模、长时段的政策辩论,由维持现状派与对华强硬派构成的反对阵营对之进行了尖锐的批评。各界对“弃台论”的不同认知,体现了美国对于台湾在美国对华政策中的位阶的认知差异。台湾对美国而言是战略资产(strategic asset)还是战略包袱(strategic liability)?辩论者基于对美国国家利益和价值的不同考量,产生了三种彼此不同但或有重叠的政策立场(详见表1)。

具体而言,位于美国涉台政策光谱中间的是力主维持台海现状的主流派,他们主张美国只对台湾安全作出有条件的承诺,绝不可为了台湾“独立”而卷入与大陆的战争。这种观点既建立在对现实的客观分析基础之上,也照顾到了美国对台湾的道德承诺。为了维持现状,他们认为在美国一个中国政策的框架下维持现状是必要且可行的,反对两岸任何一方单方面改变现状。位于主流派左右两边的非主流派,分别视台湾为战略资产与战略包袱,主张打“台湾牌”和“弃台”。从表1可知,作为“弃台论”政策辩论反方,中间派与强硬派在美国对台政策立场上有一些重叠之处。比如,两者都认为支持台湾符合美国的道德与价值取向,强调防御台湾对于维持美国信誉的重要性,以及坚持台湾作为美国民主与经济伙伴的重要意义。但中间派并不认为台湾对美国有什么战略价值,强硬派则刻意强调这一点。

与上述政策辩论相呼应的是,自尼克松以来美国历任政府的对台政策都以“维持现状”为其核心,并根据中美关系、国际与台海局势在不同程度上策略性地偏向“弃台”与“打台湾牌”的思路。因此,简单地将美国对台政策划分为“弃台论”或者打“台湾牌”都是不恰当的,美国对台政策更多的是上述三种观点的混合体。此外,值得指出的是,“弃台论”作为一个广义的概念和政策选项,应该从更加多元的维度进行更有针对性的分析。这些维度包括:减少或者延缓美国对台军售、有关废除《与台湾关系法》以及“六项保证”的讨论、鼓励就统一问题进行和谈、对台湾施压以向大陆让步等。相应地,打“台湾牌”也应该是相对意义上的“以台制华”。比如,对台军售(尤其在质与量层面的增加)、美台高层官员互访、双方军事交流等旨在提升美台实质关系而损害中美关系发展,都是评估打“台湾牌”的重要维度。重要的是,除非台海爆发军事冲突,或者和平统一的选项在议程讨论之中,否则真正意义上的“弃台”很难在政策上有所体现。尽管美国行政当局在现实利益面前,曾两度考虑“弃台”,但最后都未能付诸实践,因为美国“发现它(台湾)太重要了,以至于不能将它交给中国进行仁慈的照顾”。

三、再打“台湾牌”?特朗普时期台海政策走向

基于中国经济快速发展、中美实力差距缩小、两岸关系和平发展等现实考量,美国国内少数非主流学者以及前政府官员前几年提出“弃台论”,试图改变美国对台政策。然而,自2011年美国开始推出其“亚太再平衡战略”后,中美战略竞争随之加剧,“弃台论”主张在2014年之后即不再发声。中国的强势崛起,尤其自习近平新一届领导人执政以来提出的区域和全球合作倡议,如一带一路计划、亚投行等,进一步加深了美国战略界以及精英群体对中国崛起的疑虑。不少政策分析者认为,自尼克松以来的美国对华接触政策并未取得改造中国的预期效果,于是呼吁调整对华政策。特朗普入主白宫以来,美国行政当局与国会动作频频,不断提升美台实质关系、损害中美关系,似有再打“台湾牌”的意味。

与其诸多前任一样,特朗普在最初表现出支持台湾的政策立场。早在总统选举期间,特朗普资深政策顾问纳瓦罗(Peter Navarro,现为总统助理与白宫国家贸易委员会主任)严厉批评包括尼克松、卡特、克林顿、小布什以及奥巴马在内的美国总统,认为他们牺牲台湾利益来讨好大陆犯下过错。他强调美国不仅不能放弃台湾,而且应该强化美台实质关系,“是时候该美国以全面坚定的姿态重新审议这个岛屿(的地位)了,它是民主的灯塔,对美国在亚洲的防务战略极其重要”。另一个例子是美国共和党2016年新修订的党纲,它赞美台湾的政治经济价值、呼吁台湾全面参与国际组织、主张加强对台军售,以及在出现军事对抗的情况下支持防御台湾等。候任总统特朗普当选之初对一个中国政策的挑战,及其政府对提升美台实质关系的作为,反映了他对“台湾牌”的兴趣。当联想到特朗普上台后,美国行政当局与国会在有关台湾的政策与决议,人们会感觉到台湾的战略重要性再次得到强化。首先,美国国务院在2017年6月29日批准了包含七项军售案在内的总价高达14.2亿美元的军售,这是特朗普上任以来的首次对台军售。此项军售包括先进导弹与鱼雷以及对早期预报雷达系统的技术支持,这毫无疑问极不利于中美关系的发展。其次,国会为了提升美台实质关系,不断地提出新的法案与决议案。2017年12月,特朗普签署了《2018财年国防授权法案》,强调美国将加强与台湾的防御伙伴关系。同时期发布的美国《国家安全战略报告》将中国视为主要战略竞争者,并再次确认美国将依照其“一个中国”政策与台湾维持强健关系,包括在《与台湾关系法》的规范下持续对台军售。最近一个严重危害中美关系基础的决定,是2018年2月28日在参议院无异议通过、3月经由特朗普签署成为国内法的《与台湾交往法》。该法案指出,为了提升与巩固美台关系、加强台湾安全,“国会感觉到美国政府应该鼓励美台各层级官员互访”。国会还提出了诸多其他相关决议案,包括建议美军泊台、派遣海军陆战队员进驻美国在台协会等。一旦成为现实,这将是对美台非官方关系的重大突破,对中美关系稳定构成极大的危害。此外,它还支持台湾加入世界卫生组织、国际刑警组织以及国际民航组织等国际组织。在实际层面,美国不断加强与台湾的安全合作,尤其在反恐等非传统安全领域。随着特朗普政府“印太战略”的部署,台湾将在美国的亚太战略中扮演更积极的角色。毫无疑问,对美台关系的提升与突破是以牺牲中美关系为代价的。在这一点上,特朗普政府与国会已经开始了对“台湾牌”战略的运用。

特朗普之前对一个中国政策的挑战,以及之后他对该政策的接受,表明了他对外交事务的生疏只能够依赖个人渠道以及缓慢的学习过程予以解决,而非制度化的决策过程。自特朗普入主白宫以来,许多不确定性因素,尤其是特朗普的个性风格、决策圈内部国家主义者与国际主义者之间的权力斗争、共和党强硬派与温和派之间的政策辩论,导致美国对华政策与对台政策充满了不确定性。特朗普的外交政策更少地运用多边机制与国际规则,更多地依赖双边交易与单边决定,因此其政策具有强烈的国内政治导向。特朗普对民粹主义与单边主义的尊奉,使学者与决策者将他与美国历史上首任民粹主义总统安德鲁·杰克逊联想到了一起。作为一名杰克逊型总统,特朗普的优先目标是重振美国国内经济,而非维持全球领导权。他与传统外交规范进行切割的意图,已经不可避免地改变了亚洲民众对美国使用武力的信誉认知。根据最近一份盖洛普世界民调结果,尽管有44%的台湾受访民众相信美国可能会在需要之时提供军事援助,但多达35%的受访者持怀疑态度,剩余受访者中6%认为“视情况而定”,15%则表示“不清楚”。此外,特朗普政府的不可预测性已经影响到了美台关系。由于美国退出了TPP地区经济机制以及联合国人权理事会,因此蔡英文当局在经济、价值与安全三个层面联合美国的战略已经失去了两条腿,凸显了台海现状是否可持续性这个议题。随着美国国内围绕对华政策辩论的持续进行,人们难免会将美国涉台决议与美国运用台湾制衡中国大陆的意图联系起来。换言之,特朗普政府将会继续打“台湾牌”。但与此同时,特朗普为了换取经济收益及其关心的朝鲜问题,人们不能排除特朗普在台湾问题上与大陆“做交易”的可能性。正如前美国在台协会主席薄瑞光(Raymond Burghardt)担忧的,美国对台政策或许会与大陆进行谈判,并用于换取经济利益的战略工具。这种令人不安的揣测以及两岸之间日趋紧张的形势,加剧了台湾方面对美国“弃台”的担忧与疑虑。

四、结语

2009—2014年期间美国有关“弃台论”展开的政策辩论,与中美合作以及两岸关系具有紧密的内在联系。在奥巴马政府后期,中美之间以及台湾岛内政治不断升级但有限的紧张局势,使美国的台湾观察者们更加倾向于维持台海现状或打“台湾牌”,这解释了“弃台派”在过去几年不断降低语调的原因。“弃台论”是部分非主流学者的主观臆想,在目前的舆论与政策环境下,美国不可能放弃台湾。

然而,如果台海关系持续恶化,且台海在不久的将来爆发一场新的危机,或者大陆失去了使用和平途径解决台湾问题的耐心,美国部分学者与媒体肯定会提高他们有关“弃台论”以及避免中美战争的语调。这与特朗普追求反全球化以及至少在经济层面的孤立主义外交政策不谋而合。与此同时,冷战思维派是否会趁机挤压战略模糊的空间,从而破坏目前的台海现状,也是值得审慎观察的。另一方面,如果未来两岸基于不断提升的经济与社会融合而开展政治融合的谈判,导致现状难以维持,“弃台论”与打“台湾牌”的媒体人士与学者们势必将发出更加响亮的声音。

但如果没有上述两个假设的情境,美国台海问题专家在台湾对美国的全球战略棋局中的重要性上,将继续保持程度不一的分歧。受到国家利益或者道德价值,或者这两个因素不同程度的共同驱使,他们在这个问题上始终持有不同的认知。在可预见的未来,“弃台论”与打“台湾牌”作为政府的政策选项或者公共辩论的议题,不会在美国政治中烟消云散。尽管维持现状派在学界、政策界以及决策圈仍占据了核心的主流位置,但“弃台论”与打“台湾牌”作为非主流派,会在不同时期压缩主流派的空间、施加它们各自的影响。在难以预测的特朗普政府时期,人们决不能排除美国改变台海政策的可能性。一方面,作为一名自诩谈判高手的总统,特朗普可能在台湾议题上与中国大陆达成“交易”,放弃台湾。但另一方面,随着中美战略竞争面的增加以及合作面的减少,美国国会与行政部门决策者或将更多运用“台湾牌”战略。为此,台湾问题仍将是中美关系中最敏感、最核心的议题。


来源:《江苏行政学院学报》2019年第4期

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